Stanowiska ZPL

Pod wspólnym stanowiskiem w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (projekt z dnia 1 czerwca 2015 r., znak: UD 213) podpisali się przedstawiciele siedmiu organizacji: Business Centre Club, Krajowej Izby Gospodarczej, Konfederacji Lewiatan, Konferencji Przedsiębiorstw Finansowych w Polsce, Polskiej Organizacji Handlu i Dystrybucji, Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej, Związku Banków Polskich i Związku Polskiego Leasingu.

W związku z przedstawieniem do konsultacji społecznych projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy Kodeks postępowania cywilnego („Projekt") zainicjowanego przez Ministra Sprawiedliwości, a następnie przyjętego do przygotowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, niniejsze wspólne stanowisko odnosi się do ww. Projektu stanowiącego zapowiedź kolejnej nowelizacji ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2015 r. poz. 184), tym razem mającej na celu wzmocnienie kompetencji Prezesa UOKiK w obszarze ochrony konsumentów.

Przejrzyste prawo, dające jasną odpowiedź na pytanie, jakie działanie jest niepożądane przez ustawodawcę i w konsekwencji penalizowane, a przez to minimalizujące ryzyko prowadzonej działalności gospodarczej, zawsze znajdzie uznanie i poparcie wśród przedsiębiorców. Rozumiejąc dążenie do umacniania instrumentów, mających na celu ochronę konsumentów, a także doceniając rolę, jaką w tym zakresie wypełnia Prezes UOKiK, po przeanalizowaniu przedłożonego do konsultacji publicznych Projektu pod kątem skutków jego wdrożenia, przedsiębiorcy zwracają się z prośbą i apelują do Prezesa UOKiK o zmianę Projektu, a w niektórych miejscach zaniechanie wprowadzenia projektowanych przepisów.

Szczególnie istotnymi z punktu widzenia przedsiębiorców (a zarazem nieobniżającym w żadnej mierze poziomu ochrony konsumentów) byłyby następujące kwestie:

1) Zmiana modelu kontroli

Postulat: Pozostawienie kontroli abstrakcyjnej w postępowaniu sądowym wraz z dokonaniem niezbędnych zmian na rzecz sprawności postępowań i udzielanej interesowi publicznemu ochrony.

Przedsiębiorcy, stykając się na co dzień z problemami, jakie rodzi niewydolność obecnego abstrakcyjnego modelu kontroli postanowień wzorców umowy (przykładowo: „wymuszenia" na przedsiębiorcach zapłaty kosztów zastępstwa procesowego, a nie rzeczywiste dążenie do kontroli wzorców - co znalazło skutek w postaci obniżenia kosztów zastępstwa w tych sprawach z 360 zł do 60 zł; problem rozszerzonej prawomocności wyroków, zakazujących wykorzystywania niedozwolonych postanowień wzorca umowy, znajdujący finał w złożeniu wniosku przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wydanie w tej sprawie uchwały przez Sąd Najwyższy - sygn. III CZP 17/15) oraz nieefektywnością prowadzonego przez Prezesa UOKiK rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone (według stanu na 26 maja 2015 r. w rejestrze znajduje się 6055 klauzul - trudności z ustaleniem przez przedsiębiorców, z jakich przyczyn dane postanowienie zostało uznane za niedozwolone), dostrzegają w nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów szansę na uproszczenie środowiska prawnego, w którym prowadzą działalność gospodarczą. Konieczne jest powtórne rozważenie zasadności tak gruntownej przebudowy (zamiast poprzestania na niezbędnych poprawkach) modelu orzekania w sprawach niedozwolonych klauzul umownych i przeniesienia kontroli abstrakcyjnej pod władztwo administracyjne. Sprawy o uznanie wzorca umowy za niedozwolone postanowienie umowne mają charakter cywilnoprawny, rzutujący na zakres obowiązków między stronami stosunków prywatnoprawnych. Tryb administracyjny nie jest adekwatny dla tego rodzaju kwestii - powinny być one nadal rozpoznawane w postępowaniu cywilnym. Kontrola w trybie administracyjnym budzi uzasadnione wątpliwości również z uwagi na zatracenie w Projekcie rozdziału pomiędzy kontrolą abstrakcyjną dotyczącą wzorców umownych a kontrolą incydentalną, której przedmiotem jest ocena postanowień konkretnej umowy z uwzględnieniem każdorazowo stanu faktycznego danej sprawy, okoliczności zawarcia umowy - postanowienie umowne uznane w trybie kontroli abstrakcyjnej za niedozwolone, na gruncie konkretnej sprawy, nie musi być obligatoryjnie przez sąd uznane za takowe (przykładowo z uwagi na indywidualne uzgodnienie postanowienia pomiędzy przedsiębiorcą a konsumentem).

Projektowaną w tym zakresie zmianę należy zatem ocenić krytycznie. Wprowadzenie zasady inkwizycyjności właściwej dla postępowania administracyjnego nie służy ustaleniu, czy przedsiębiorca posługuje się postanowieniem niedozwolonym. To na stronie, mającej legitymację czynną, zgodnie z zasadami rządzącymi sądowym postępowaniem cywilnym, powinien spoczywać obowiązek uzasadnienia i wykazania w toku postępowania, że stosowane przez przedsiębiorcę postanowienie ma charakter abuzywny. Przyznanie kompetencji rozstrzygania o abuzywności postanowienia wzorca organowi w ramach postępowania administracyjnego jest wątpliwe z konstytucyjnego punktu widzenia, jako mogące naruszać standardy demokratycznego państwa prawnego. Specyfika klauzul abuzywnych, posługiwanie się w ich definiowaniu przez ustawodawcę klauzulami generalnymi (dobre obyczaje, interesy konsumenta), wielość stanów faktycznych opartych na złożonych stosunkach cywilnoprawnych i ich wielka różnorodność w ramach prawa cywilnego powoduje, że właściwym organem do analizy, czy zachodzą przesłanki uznania postanowienia za niedozwolone powinien pozostać sąd.

W tym kontekście, szczególne zastrzeżenia budzi propozycja nakładania kar pieniężnych w przypadku wydania przez Prezesa UOKiK decyzji uznającej postanowienie wzorca umowy za niedozwolone. Projektowane zmiany w tym zakresie są niewspółmiernie nieproporcjonalne do celu i wagi naruszenia. Ewentualna sankcja powinna być nałożona dopiero w sytuacji stosowania postanowienia, które prawomocnie uznane zostało jako abuzywne. Dopiero wówczas można bowiem zarzucić przedsiębiorcy, że świadomie stosuje postanowienie zakazane przez prawo.

Należy podkreślić, że w przyjętym przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekcie „Założeń do reformy abstrakcyjnej kontroli postanowień niedozwolonych we wzorcach umownych" pozostawiano kontrolę abstrakcyjną w domenie sądów cywilnych (postępowanie nieprocesowe).

2) Nowy typ praktyki naruszającej ZIK

Postulat: Przesłanki ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy i w konsekwencji możliwości nałożenia na niego kary pieniężnej (w niebagatelnej wysokości - do 10% obrotu) powinny być określone wyczerpująco i konkretnie, tak by przedsiębiorca, opierając się na przepisie prawa, był w stanie zidentyfikować, w jakich sytuacjach może swoim postępowaniem narazić się na odpowiedzialność przed Prezesem UOKiK. W przeciwnym razie nie można mówić o jakiejkolwiek pewności prawa.

W kontekście nowego typu praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, dotyczącej proponowania usług finansowych - obecnie proponowane brzmienie przepisu pozwala na zakwestionowanie przez organ niemalże w każdym przypadku działań przedsiębiorców oferujących usługi finansowe. Przesłanki uznania działania przedsiębiorcy za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów są nieostre, niewyczerpujące, wkraczające w nieweryfikowalną przez przedsiębiorcę sferę wewnętrzną klienta (doświadczenie, wiedza), a także niezwykle prywatną (stan zdrowia). Nie można karać przedsiębiorców w wyniku następczego - w toku postępowania administracyjnego - ustalania przesłanek odpowiedzialności administracyjnej. Pozostawienie przepisu w niezmienionym brzmieniu będzie generować bardzo wysokie (nie dające się wymiernie oszacować) ryzyko dla prowadzenia działalności w Polsce, co może skutkować jej ograniczaniem.

W dalszym ciągu nie jest jasne, jak rozumieć pojęcie "proponowanie" - wydaje się, że w intencji projektodawców chodzi o jakiekolwiek aktywne oferowanie tzn. zaproponowanie produktu przez sprzedawcę klientowi w siedzibie jego przedsiębiorstwa, czy też proponowanie nabycia w inny sposób, w tym w ramach marketingu - co oznaczałoby ogromną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej.

3) Wydłużenie terminów wszczęcia postępowań

Postulat: Pozostawienie dotychczasowych okresów przedawnienia - 1 rok w odniesieniu do postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz 6 miesięcy w odniesieniu do postępowań w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone postanowienie umowne.

Aktualnie obowiązujące terminy dopuszczalności wszczęcia postępowań w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz postępowań w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone postanowienie umowne zapewnia należyty poziom ochrony konsumentów. Nie można tracić z pola widzenia, że terminy odpowiednio 1 roku i 6 miesięcy to terminy odnoszące się do okresów po zaprzestaniu stosowania praktyki (od końca roku) oraz po zaniechaniu stosowania wzorca. Prezes UOKiK może podejmować działania przez cały okres domniemanego stosowania praktyki naruszającej ZIK przez przedsiębiorcę/stosowania domniemanego niedozwolonego postanowienia - nie jest niczym ograniczony do czekania na moment zaprzestania stosowania praktyki/stosowania wzorca.

Ponadto, w związku z postulatem, aby ewentualna sankcja nakładana była dopiero w sytuacji stosowania postanowienia, które prawomocnie uznane zostało jako abuzywne, termin przedawnienia w odniesieniu do postępowań o nałożenie kary, powinien biec dopiero od momentu zaniechania stosowania klauzuli uznanej prawomocnie za abuzywną.

4) Decyzja tymczasowa w sprawach konsumenckich

Postulat: Jednoznaczne doprecyzowanie wraz z wprowadzeniem sądowych ram sprawnej kontroli stosowania.

Przedsiębiorca będzie obligowany do zaniechania danych praktyk, w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia, co do uznania zachowania za praktykę naruszającą ZIK. Oznacza to, że decyzją tymczasową będzie można przykładowo uniemożliwić promocję/sprzedaż danych produktów, co z kolei może mieć przełożenie na wystąpienie strat po stronie przedsiębiorcy. Wyposażenie organu w tak daleko ingerujący w działalność przedsiębiorcy instrument, przekładający się także na konkurencję na rynku, powinien mieć bardzo jednoznacznie wyznaczone ramy jego stosowania, jak i kontroli w jego stosowaniu.

Jakkolwiek doceniamy obietnicę złożoną podczas konferencji uzgodnieniowej w dniu 25 maja 2015 r., a następnie uwzględnioną w Projekcie ustawy w wersji z dnia 1 czerwca 2015 r. tj.: wprowadzenie terminu na rozpatrzenie odwołania od decyzji tymczasowej przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (termin 2 miesięcy), to w dalszym ciągu postulujemy wprowadzenie ochrony sądowej ex ante. Proponujemy, aby wydanie decyzji tymczasowej uzależnione było od zgody sądu (SOKiKu) - bez takiej zgody działanie organu nie byłoby dopuszczalne. Ponadto, przedsiębiorcy powinno przysługiwać prawo do zaskarżenia „decyzji" sądu. Zwracamy uwagę, że podobną konstrukcję wprowadzono w odniesieniu do instytucji „tajemniczego klienta", gdzie również wprowadzono zasadę, że skorzystanie z tego instrumentu będzie możliwe tylko za uprzednią zgodą SOKiKu. Podkreślenia wymaga, że postulat ten poparty został przez większość organizacji reprezentujących przedsiębiorców, przy jednoczesnym braku sprzeciwu pozostałych uczestników konsultacji społecznych.

5) Rygor natychmiastowej wykonalności

Postulat: Dokładne doprecyzowanie przesłanek dopuszczalności zastosowania rygoru przez Prezesa UOKiK w tylko wyjątkowych sytuacjach.

Przedsiębiorca w przypadku nadania przez Prezesa UOKiK rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, będzie zmuszony ją wykonać (wraz z poniesieniem z tego tytułu kosztów), mimo braku waloru jej prawomocności. Przesłanka „ważnego interesu konsumentów" jest niezmiernie ogólna, możliwa do różnorodnej interpretacji, tymczasem rygor taki, jeśli miałby zostać wprowadzony, powinien być ograniczony do wyjątkowych, ściśle określonych sytuacji.

Podsumowanie: Dobre prawo, dające kredyt zaufania obywatelom i przedsiębiorcom, pozostawiające słuszne miejsce dla uczciwego prowadzenia działalności gospodarczej bez nadmiernej opresyjności ze strony organów Państwa, przekłada się na sukces nie tylko przedsiębiorcy, ale całej gospodarki i Państwa, co powinno być celem nas wszystkich, obywateli, organów Państwa, jak i samych przedsiębiorców. Mocna gospodarka, to mocne Państwo. Dlatego też tak ważnym jest, by przepisy prawa sprzyjały uczciwemu rozwojowi przedsiębiorstw. Przewidziane w Projekcie zmiany przepisów będą miały niebagatelny wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce, sięgający zdecydowanie dalej aniżeli perspektywa kilku następnych miesięcy. W związku z tym zwracamy się z prośbą i apelem, by nie tworzyć prawa w cieniu nadchodzących wydarzeń na scenie politycznej, lecz z rozwagą i rzeczywistym wsłuchaniem się w głos przedsiębiorców.